本文讨论的五种特殊用地多为民间称谓，有时也常会出现在官文中，但不属于国家用地分类标准中的某一种规定地类，却有浓厚的时代特征和产业经济色彩，背后都蕴含着特殊时期、特定区域的特殊用地政策。

一、标准地

标准地的做法源于工业用地，也称为工业标准地，后又被浙江沿用到农业和林业项目中，称为农业标准地和林业标准地。

“工业标准地”是指在国土空间规划确定的城镇开发边界内具备供地条件的区域，对新建工业项目用地先行完成区域评价、设定控制指标，并实现项目动工开发所必需的通水、通电、通路、土地平整等基本条件的可出让的国有建设用地。“标准地”的指标由区域评价和控制性指标构成。区域评价一般包括区域节能评价、区域环境影响评价、防洪排涝影响评价、压覆重要矿产资源评估、水土保持和水资源论证、地质灾害危险性评估、文物保护等；控制性指标包括固定资产投资强度、亩均税收、单位能耗标准、单位排放标准、容积率等。

2024年11月13日，全国工业用地“标准地”出让工作交流会在山西省太原市举行，旨在深入学习贯彻党的二十大和二十届三中全会精神，通过经验交流、实地考察、互学互鉴，更好落实党中央、国务院关于优化营商环境和完善要素市场化配置的重要要求，推动工业用地供应提质增效，为实体经济发展提供更加坚实的土地要素保障。自然资源部总工程师田文彪出席并讲话。会议指出，实施“标准地”出让是贯彻落实党中央、国务院全面深化改革的内在要求，是支持企业降本增效、推动实体经济高质量发展的有效举措，是提高要素市场化配置效率、促进节约集约用地的重要途径。当前，“标准地”出让工作体系已基本成型。下一步，各地要聚焦高位推动、制度先行、部门联动三个方面集中发力，抓住开展区域评价、建立弹性指标体系、优化审批流程、严格履约践诺四个关键环节，以改革的精神持续深化“标准地”出让改革。

作为经济大省、政策大省和乡村振兴的领头羊，浙江在用地政策上的创新一直引领全国，继点状供地、集体经营性建设用地入市及农房宅基地改革等创新引领全国之后，近年来，浙江在农业及其配套用地方面又提出了农业标准地模式，值得各地借鉴。2022年7月4日，浙江省人民政府办公厅印发《关于推进农业标准地改革的指导意见》，这标志着浙江在全国率先推进农业标准地改革。《指导意见》对农业标准地的定义是：以推动农业高质量发展为目标，在符合国土空间规划、完成必要的区域评估基础上，按照一定标准建设，并设置主体标准、产业标准、投入产出标准、农产品质量安全标准等控制性指标，实现农用地资源优化配置、劳动生产率和土地产出率提高。根据农业标准地项目产业发展需要，可与净地配套安排一定比例的设施农业用地或建设用地。浙江的农业标准地可视为已较为普遍推广的工业标准地政策在农业中的探索运用。

据自然资源部官网2025年5月29日报道，浙江省林业局近日印发《浙江省关于开展林业“标准地”建设的指导意见》，提出通过深化集体林权制度改革，重塑林业用地“双向供给”模式，促进林地资源高效利用，提高亩均产出效益，带动村集体和农民收入持续增加。《意见》明确，林业“标准地”是依托林业资源，在尊重农民意愿、保障农民利益且林地规模化流转的基础上，设置控制性指标，统一按照一定标准建设路水电房等基础设施，实现社会资本“拎包入住”开展木本粮油、花卉苗木、竹木加工、林下经济、森林康养等林业一二三产融合发展的用地，具体包括规模化经营性林地、直接为林业生产经营服务的工程设施用地和必要的建设用地。林业“标准地”必须符合国土空间规划、土地用途管制要求，并完成必要的区域评估，不得用于商品住宅、别墅、高档酒店、公寓等房地产开发，不得擅自改变用途。

二、插花地（夹心地，边角地）

据百度知道，插花地是指两个或多个地块之间相互穿插、交错的土地区域。这些地块属于不同的所有者或行政辖区，导致土地界线复杂、交错的情况。插花地的形成是由于土地所有权或行政辖区的划分问题导致的，两个单位的土地互相楔入对方，形成犬牙交错的地界，或一个单位的土地落在另一单位占地范围内。

插花地作为一种历史地理现象，其普遍性和复杂性使得对其定义和分类的探讨显得尤为重要。然而，由于历史和现实的复杂性，学者们对于插花地的基本概念和分类存在较大分歧，导致其内涵模糊、分类逻辑混乱。

在城市更新过程中，由于插花地等种种原因未能纳入统一规划而遗留下来的、与周边环境风格不协调的土地碎片普遍存在。这些地块往往因为规模小、位置偏僻或者产权复杂等问题，成为了城市发展的“盲点”。也正是城市更新特殊政策，给插花地赋予了生机。

2009年8月25日，广东省发布《关于推进“三旧改造”促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号），首次对边角地、夹心地、插花地进行了处置安排：“三旧”改造中涉及的边角地、夹心地、插花地等，符合土地利用总体规划和城乡规划的，可依照有关规定一并纳入“三旧”改造范围。允许在符合土地利用总体规划和控制性详细规划的前提下，通过土地位置调换等方式，对原有存量建设用地进行调整使用。自2021年3月1日起施行的《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》进一步明确：边角地、夹心地、插花地（统称“三地”）和其他用地，经批准后可以纳入“三旧”改造项目进行整体利用。

另据广东省江门市政府官网2025年4月28日发布：边角地是指在城市规划区或者村庄建设规划区内难以单独出具规划条件、被"三旧"改造范围地块与建设规划边沿或者线性工程控制用地范围边沿分隔（割）、面积小于3亩的地块；夹心地是指在城市规划区或者村庄建设规划区内难以单独出具规划条件、被"三旧"改造范围地块包围或者夹杂于其中、面积小于3亩的地块；插花地是指在城市规划区或者村庄建设规划区内难以单独出具规划条件、与"三旧"改造范围地块形成交互楔入状态、面积小于3亩的地块。

三、留用地

在实际工作中，很多人会把留用地与自留地的概念混淆，其实，两者毫无关系。

“留用地”是指国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例，作为征地安置另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地。“留用地”是扶持被征地农民发展集体经济的一项安置措施，是“留地安置”的产物。相比于传统征地的货币补偿，留用地安置方式不仅保留了村集体的建设用地使用权，更为重要的是能够给村民带来了长久稳定的收入，得到了村民的广泛认可。

该制度于上世纪80年代最早出现在深圳，近年来，在广东、广西、海南、江苏等地已得到了广泛实践。

现行的《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等法律法规中并没有有关留用地规定，只是在相关政策文件中提及，比如《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发[2010]96号）第五条：规范留地安置，在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内实施征地，可结合本地实际采取留地安置方式，但要加强引导和管理。

广东省近年来出台了一系列相关文件，如《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》（粤府办[2009]41号）、《广东省关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》（粤府办〔2016〕30号）、《广东省自然资源厅关于推进征收农村集体土地留用地高效开发利用的通知》（2020年8月12日）等。

四、定制地

定制地原本是对勾地、用地预审请、带条件供地、带方案供地等方式的一种民间统称。勾地制度是早期源于香港的一种说法，类似于国内曾提出过的“用地预审请”制度，就是在公开方式出让之前的勾兑、沟通，表达拿地意向，甚至约定拿地的兜底条件。2023年5月4日，自然资源部印发《关于深化规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资发 〔2023〕69号），从国家层面首次提出：对市政基础设施和标准厂房建设项目，在不违反市场公平竞争原则的前提下，可在土地供应前，由自然资源主管部门依据国土空间详细规划及土地使用标准核提规划条件，审查建设工程设计方案，按程序纳入供地方案，实施“带方案供应”。2024年12月2日，自然资源部 国家发展和改革委员会 国家林业和草原局印发《自然资源要素支撑产业高质量发展指导目录（2024年本）》（自然资发〔2024〕273号）规定：在确保土地市场公平公正公开的前提下，工业用地可带产业类型、生产技术、节能环保等产业准入条件招标拍卖挂牌出让（租赁）。

另据土地观察2022年7月27日以《“标准地+双信地+定制地”来了》为题报道：今年以来，江苏省自然资源系统为应对疫情影响，创新推行工业用地“标准地+双信地+定制地”供应模式，持续释放改革动能，积极为企业纾困解难，全力做好土地要素精准服务保障。“双信地”是指在实施工业用地标准地供应基础上，按照“政企互信+政企守信”契约原则，加强政企对接，通过用地预申请、优化审批流程等方式，以“模块化、集成式、可选择”政府服务承诺清单为企业提供菜单式全流程服务，提高行政审批效率，实现“交地即开工”；“定制地”是指在工业用地标准地供应和双信地服务基础上，有机统一政府共性要求和企业个性需求，以尽快开工建设为目标，保障优先发展产业和重大项目落地。

如今，一些地方政府会娴熟地玩起了“定制地”，可以理解为是当初的“勾地”、“用地预审请”的一种优化升级。定制地的出现，可以说是有霸气的政府与有底气的企业走到了一起，双向奔赴的结果，但前提是必须走公开程序，其他竞争对手和社会公众无话可说。

五、飞地

从广义上来讲，飞地模式就是在独立主权的国家或地区划出一块特殊区域由另一个国家或地区来行使某些特定管理权限，所以，广义的飞地模式包括政治飞地、经济飞地等，比如过去的租界，现在的使馆区等，都是飞地。随着全球经济一体化、区域经济融合协调发展的需求旺盛，经济飞地（或被称为飞地经济）越来越被关注。

根据百度百科，飞地经济是指两个互相独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区划限制，通过跨空间的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式。它的良好运行可为中西部发展和东部的产业转移提供一个新的平台，从而有力推动区域经济协调发展。“飞地经济” 是在推进工业化和招商引资过程中，甲乙双方通过打破行政管辖关系，把甲地招入的资金和项目放到行政上隶属乙地的工业园区，利用税收分配、政绩考核等一系列科学的利益机制，扩大两地合作广度，加深两地合作深度，从而实现互利共赢。

从飞地经济的发展历程、管理能级等因素看，飞地经济模式主要有三个层次：低层的纯公益帮扶型、中层的行政公管&利益共享型和高层的完全直管型。2023年2月28日，广东省首创“反向飞地”园区——河源龙川（宝安）科技创新中心在深圳宝安区揭牌，两地由此实现了从“单向飞地”向“双向飞地”的转变，3月14日，位于深圳市南山区数字文化产业基地的连平（南山）产业科技孵化中心揭牌。这些都是深圳在飞地经济模式上的进一步探索，算是中层的行政公管&利益共享型。